Diritto Amministrativo

Danno erariale: discrezionalità non fa rima con arbitrarietà

Danno erariale: discrezionalità non fa rima con arbitrarietà

  • Data:

La discrezionalità amministrativa non può diventare uno strumento di legittimazione per scelte arbitrarie o irragionevoli.

 

E’ quanto ricorda la Sezione centrale d’appello della Corte dei Conti con la sentenza nr. 296 dell'8 giugno 2015.

 

Nel caso di specie, il Sindaco si è trovato a rispondere a titolo di danno erariale indiretto della soccombenza patita dall’amministrazione locale nel giudizio arbitrale instaurato dal professionista al quale il comune, su decisione del primo cittadino, aveva deciso di revocare l’incarico di direzione lavori e di rifiutare il pagamento delle prestazioni già eseguite in quanto ritenuto responsabile del cedimento strutturale di alcune opere stradali appaltate.

 

Il giudice contabile di prima istanza aveva condannato il sindaco per aver interferito con le valutazioni tecniche spettanti all’organo di collaudo, al quale era stata inibita la possibilità di verificare le ragioni del cedimento mediante l’avocazione diretta delle funzioni di responsabile del procedimento e la decisione, considerata sommaria e frettolosa, di imputare l’accaduto al direttore dei lavori, disconoscendogli il corrispettivo dovuto.

 

Esperito il gravame, il giudice d’appello conferma la decisione di primo grado, respingendo con forza la tesi dell’appellante secondo cui la scelta di opporsi giudizialmente alle richieste del professionista rientrerebbe nell’alveo della discrezionalità amministrativa e sarebbe, di conseguenza, immune a qualsiasi censura da parte della Corte dei Conti.

 

La norma che la difesa del convenuto richiama a tal proposito è l’art. 1, co. 1, della L. 14 gennaio 1994, n. 20, secondo cui La responsabilità dei soggetti sottoposti alla giurisdizione della Corte dei conti in materia di contabilità pubblica è personale e limitata ai fatti ed alle omissioni commessi con dolo o con colpa grave, ferma restando l'insindacabilità nel merito delle scelte discrezionali”.

 

Il giudice d’appello chiarisce, però, che l’attribuzione di un potere amministrativo discrezionale da parte della legge non implica la creazione di un’area di assoluta libertà decisionale in capo al titolare, ma esige pur sempre che tale potere venga esercitato nel rispetto dei fini per i quali è stato conferito.

 

Secondo la giurisprudenza, “dal principio di legalità e di soggezione dell’amministrazione alla legge, dunque, ne consegue che qualunque manifestazione dell’azione amministrativa è passibile di controllo da parte della competente giurisdizione per verificarne la conformità alla normativa, anche sotto il profilo della logicità e della ragionevolezza[1].

 

Del resto, è lo stesso tenore letterale della norma richiamata ad escludere dal sindacato giurisdizionale unicamente il “merito” amministrativo e non la scelta discrezionale nella sua interezza che deve, in ogni caso, rispettare i c.d. “limiti interni” della discrezionalità – interesse pubblico, causa del potere esercitato, osservanza dei precetti di logicità e di imparzialità – alla cui violazione si fa tradizionalmente risalire il vizio dell’eccesso di potere.

 

Nel caso in esame, il giudice contabile aderisce alla tesi della Procura secondo cui nel merito amministrativo confluiscono solo quelle possibilità decisionali compatibili con “quei principi di ragionevolezza che devono sempre innervare la scelta discrezionale, criteri che, se non rispettati, la rendono un dannoso arbitrio”.

 

E’ solo all’interno di questo perimetro che il decisore pubblico può scegliere in base a valutazioni di opportunità e convenienza, insindacabili in sede giurisdizionale.

 

Tra l’altro, i giudici contabili ricordano come l’area del “giuridicamente irrilevante” abbia subito un significativo ridimensionamento per effetto della positivizzazione dei principi di efficacia ed economicità, ai quali l’art. 1 della Legge 7 agosto 1990, n. 241 ha imposto che si conformi tutta l’attività amministrativa.

 

In tal modo, la nozione di legittimità si è arricchita di nuovi contenuti, con corrispondente espansione del sindacato giurisdizionale, chiamato ora a scrutinare l’azione amministrativa anche sotto il profilo dell’adeguatezza dei mezzi e delle risorse impiegate nel conseguimento di un determinato obiettivo, in un giudizio condizionato necessariamente da un’analisi dei risultati oltre che dell’ossequio formale alle norme di legge.

 

In un caso di contestazione della giurisdizione della Corte dei Conti motivata proprio con riferimento all’insindacabilità delle scelte discrezionali, la Corte di Cassazione, a proposito dei criteri di economicità ed efficacia introdotti dalla legge n. 241, ha evidenziato che “In virtù di tale specifica previsione, detti criteri, che costituiscono specificazione del più generale principio sancito dall’art. 97, primo comma, Cost., hanno acquistato "dignità normativa", assumendo rilevanza sul piano della legittimità (e non della mera opportunità) dell’azione amministrativa. La verifica della legittimità dell’attività amministrativa non può quindi prescindere dalla valutazione del rapporto tra gli obiettivi conseguiti e i costi sostenuti. E si intende, allora, che la violazione dei criteri sopra indicati possa assumere rilievo anche nel giudizio di responsabilità…”[2].

 

La sopravvenuta cogenza dei principi di efficacia ed economicità ha introdotto, quindi, ulteriori e più stringenti limiti all’autonomia decisionale degli amministratori pubblici, determinando, corrispondentemente, “un’indagine più penetrante sull’esercizio della discrezionalità amministrativa, posto che implica una valutazione puntuale del rapporto tra scelte in concreto effettuate e possibili opzioni in relazione agli obiettivi di legge”[3].

 

Del resto, l’idea che il giudizio sulla regolarità di una gestione pubblica non possa prescindere da un’analisi critica del rapporto tra le risorse impiegate ed il risultato raggiunto ed esaurirsi, così, nella mera verifica di conformità del singolo atto alle norme di legge è attestata, altresì, dalle univoche indicazioni fornite nel tempo dal legislatore in materia di controlli amministrativi.

 

In tale prospettiva si colloca già l’art. 3, co. 4, della Legge 20 cit. che, nell’attribuire alla Corte dei Conti i compiti di controllo successivo sulla gestione delle pubbliche amministrazioni, stabilisce che la magistratura contabile “Accerta, anche in base all'esito di altri controlli, la rispondenza dei risultati dell'attività amministrativa agli obiettivi stabiliti dalla legge, valutando comparativamente costi, modi e tempi dello svolgimento dell'azione amministrativa.

 

Altrettanto espliciti sono i riferimenti contenuti nel D.Lgs. 30 giugno 2011, n. 123 recante la riforma dei controlli di regolarità amministrativa e contabile, in cui si legge, a più riprese, che il fine dei controlli è “assicurare la legittimità, la proficuità, la correttezza e la regolarità delle gestioni” (art. 1, co. 2), “assicurare la legittimità e proficuità della spesa” (art. 2, co. 2) e “ricondurre a economicità e regolarità amministrativo-contabile le gestioni pubbliche” (art. 23, co. 2).

 

Dall’immediata precettività dei principi di efficacia ed economicità deriva, conseguentemente, un aumento delle ipotesi di responsabilità in capo agli amministratori pubblici, anche di natura erariale.

 

Nel caso sottoposto all’esame del giudice contabile d’appello, la violazione dei canoni di buona amministrazione foriera del danno erariale viene ravvisata nell’avventatezza con la quale il Sindaco ha deciso, a seguito di un’istruttoria assolutamente sommaria, di addebitare la responsabilità del cedimento strutturale di un’opera al direttore dei lavori, rifiutando di riconoscergli il pagamento delle prestazioni rese ed instaurando un contenzioso dall’esito negativo facilmente prevedibile.

 

Secondo la Corte d’appello, “il contenzioso è stato instaurato senza osservare uno dei principi cardine della scelta amministrativa, ossia ‘conoscere per decidere’, principio che giustifica e conforma tutto il procedimento amministrativo” osservando che “Nel caso in esame … ciò che è mancato è stato il rispetto del procedimento amministrativo come luogo della massima acquisizione degli elementi informativi al fine del decidere, con patente violazione dell’art. 6 l. n. 241 del 1990”.

 

Si afferma, in sostanza, la necessità che ogni provvedimento amministrativo sia preceduto da un’adeguata istruttoria procedimentale ossia dall’ineludibile valutazione comparativa di tutti gli interessi in gioco affinchè la scelta finale costituisca il coerente epilogo di un percorso logico ed argomentativo ampiamente ponderato.

 

Nessuno spazio, invece, viene concesso a decisioni avventate ed irragionevoli, che tradiscono, ad avviso dei giudici contabili, un’incuria gestionale meritevole di censura anche sul piano erariale, senza l’alibi della discrezionalità amministrativa.

In particolare, viene precisato che il comportamento contra legem del pubblico amministratore non è mai al riparo dalla valutazione giurisdizionale non potendo esso costituire esercizio di scelta discrezionale insindacabile.

Per approfondimenti:

  • Danno erariale da responsabilità sanitaria, Mariotti Paolo, Serpetti Antonio, Giuffrè 2014;
  • La responsabilità amministrativa per danno erariale, Altieri Andrea, Giuffrè, 2012.

(Altalex, 26 agosto 2015. Nota di Dario Aragno)

Log in

Questo sito o gli strumenti terzi da questo utilizzati si avvalgono di cookie necessari al funzionamento ed utili alle finalità illustrate nella cookie policy. Se vuoi saperne di più o negare il consenso a tutti o ad alcuni cookie, consulta la Cookie Policy & Informativa Privacy.

Cliccando su "OK" acconsenti all’uso dei cookie.